lunes, 27 de diciembre de 2010

"El Ministerio Público Fiscal en la provincia de Buenos Aires". Eduardo Alfredo d´Empaire

I.- Ubicación institucional:

A diferencia de la Constitución Nacional, y de alguna Constitución Provincial como la de Salta (art. 167), que incluyen en su normativa al Ministerio Público como un órgano independiente de los poderes públicos, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, lo sitúa como parte integrante del Poder Judicial de la Provincia.

En el articulado de la Sección Sexta de la Carta Magna provincial se hace referencia a la designación de los miembros del Ministerio Público (art. 175), y a su estructura -miembros que lo componen- y superintendencia (art. 189), mas no existe párrafo o mención, como sí lo hacen algunas Constituciones Provinciales (Córdoba, art. 172; Chaco, art. 156 tercer párrafo), a las funciones del Ministerio Público, las cuales recién aparecen reguladas en la ley 12.061.

Es el art. 1º de este cuerpo normativo el que prescribe que el Ministerio Público es el cuerpo constituído por fiscales, defensores oficiales y asesores de incapaces encabezados por el Procurador General, que actúa con legitimación plena en defensa de los intereses de la sociedad y en resguardo de la vigencia equilibrada de los valores jurídicos consagrados en las disposiciones constitucionales y legales.

Asimismo, el art. 2 de la ley expresamente señala que el Ministerio Público forma parte integrante del Poder Judicial, gozando de autonomía e independencia para el debido cumplimiento de su función requirente, lo que ha llevado a algunos autores a destacar que esta descentralización e independencia funcional expresarían la posibilidad de definirlo como una institución análoga a los órganos extrapoderes [1].

Así como está legislado, en cuanto a la función requirente, es claro que se instaura a cargo del Ministerio Público Fiscal la persecución del delito, actividad que conlleva la responsabilidad de buscar las pruebas que permitan formular fundadamente una acusación contra quien aparezca responsable de su comisión, el sostenimiento y acreditación de ella ante un tribunal de juicio, y la petición de pena si correspondiera[2].

Como dijimos, el Ministerio Público Fiscal de la Provincia de Buenos Aires está encabezado por el Procurador General, acompañado por el Subprocurador General, siendo los miembros jerárquicamente inferiores el Fiscal del Tribunal de Casación y su Adjunto, los Fiscales de Cámaras y sus Adjuntos, y los Agentes Fiscales que actúan en primera instancia y Adjuntos de Agentes Fiscales (art. 9 ley 12.061).

Advertimos en primer lugar que existe un único jefe que dirige también el Ministerio Público de la Defensa, sin que en la Constitución Provincial de 1994 se adoptara la pauta de la creación de un Defensor General que encabece el cuerpo de defensores. Esto, a pesar de que la Corte Suprema de Justicia la Nación ya había consagrado tal pauta al señalar como una verdadera esquizofrenia –como lo calificaba el doctor Cavagna Martinez- supraordenar a una sola cabeza funciones tan disímiles como las que se atribuyen a los fiscales y a los defensores[3].

Esta inconveniencia no fue solucionada por la ley 12.061. A pesar de ello, en la práctica la dirección del Ministerio Público de la Defensa se encuentra delegada por el Procurador General en el Defensor del Tribunal de Casación, delegación que existe por Resolución PG 495/98 y que incluso es anterior a la puesta en vigencia del nuevo Código Procesal Penal de la Provincia. En uso de estas atribuciones el Defensor de Casación dicta resoluciones en forma autónoma y sin intervención del Procurador. Estas normas no hacen sino poner de resalto la necesidad que advierten los funcionarios de una reforma de la Constitución, que permita crear la figura del Defensor General Provincial que proporcione la independencia de las partes contradictorias del proceso.

La Provincia de Buenos Aires está dividida en 18 Departamentos Judiciales, en los cuales el Ministerio Público es dirigido por los Fiscales de Cámaras o Fiscales Generales Departamentales. Las funciones de estos Fiscales Generales son de una importancia excepcional, pues además de ejercer la superintendencia del Ministerio Público en su Departamento Judicial, tienen como deber la coordinación y dirección de la labor de los agentes fiscales y funcionarios judiciales, impartiendo instrucciones generales en las que en definitiva se termina delineando la política de persecución penal que deben llevar adelante los fiscales de su jurisdicción, decidiendo cómo se va a investigar, qué instrucciones se darán a la Policía en función judicial y qué pruebas se va a seleccionar, todo ello en función de la estrategia de la investigación penal preparatoria.

Podemos agregar para terminar con este primer acercamiento descriptivo que los miembros del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires se encuentran equiparados a los jueces en punto a sus derechos e inmunidades constitucionales y legales (art. 4 ley 12.061)[4].

II.- Principios que rigen la organización del Ministerio Público:

La ley provincial de Ministerio Público señala que la organización del mismo es básicamente jerárquica, rigiendo los principios de unidad, indivisibilidad, flexibilidad y descentralización.

La subordinación jerárquica es uno de los pilares para lograr una actuación eficiente, rápida y coherente[5]. Se ha señalado que es la “herramienta fundamental” para lograr la unidad institucional, a partir de la cual pueda implementarse una política de persecución penal definida en un marco de coherencia entre los distintos integrantes del Ministerio Público. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha incluso reconocido en sus fallos que la estructura jerárquica del Ministerio Público es el medio para lograr esta necesaria unidad y coherencia[6].

En un capítulo específico de la ley 12.061 se ha previsto la posibilidad de que los miembros del Ministerio Público impartan de acuerdo a sus atribuciones las Instrucciones necesarias para el cumplimiento adecuado de sus funciones. Así, el Procurador General, los Fiscales Generales Departamentales y hasta los Agentes Fiscales titulares pueden dictar Instrucciones o Directivas Generales, adecuandolas a las políticas de persecución penal establecidas, con el propósito de lograr una mayor eficacia, pudiendo orientarse: 1) a la categoría de las cuestiones en litigio, 2) a la aplicación de diversos institutos de la ley de fondo y ritual , y 3) a las formas de simplificación y abreviación procesal.

Así, la Procuración General ha dispuesto como Instrucción que los Agentes Fiscales deben plantear, cuando lo consideren oportuno, el caso federal formulando la reserva pertinente, en aquellas causas relativas a las conductas aprehendidas por el art. 166 inc. 2° del Código Penal, ante un pronunciamiento adverso a las pretensiones de ese Ministerio en punto a la inncesariedad de acreditar el poder vulnerante del arma empleada (PG 14/10/99). En otra Resolución instruyó a los Fiscales de Cámaras y Agentes Fiscales que agoten las vías recursivas respecto de las resoluciones que concedan el beneficio de la excarcelación, aún en casos que se fundamenten en la declaración de inconstitucionalidad de alguno de los preceptos que la rigen (PG 7/04/00).

Por otra parte resolvió que los integrantes del Ministerio Público deben abstenerse de dar curso a denuncias anónimas, sin perjuicio de valerse de anoticiamientos que en forma anónima lleguen a su conocimiento, en la medida que estimen que los mismos puedan coadyuvar al esclarecimiento de un hecho delictivo (PG 8/03/00). Resolvió también recomendar a los Agentes Fiscales abstenerse de intervenir en aspectos tácticos y operativos del accionar policial tendiente al cese de la actividad delictiva en curso de ejecución, especialmente en aquellos casos en que se procura el rescate de rehenes o la retoma de establecimientos que alojan detenidos (PG 10/03/00).

Las instrucciones generales y particulares –éstas últimas solo las pueden impartir los Agentes Fiscales- son de cumplimiento obligatorio (art. 31 ley 12.061). No obstante ello, si el funcionario a quien estuviera dirigida considera que la instrucción es arbitraria o inconveniente, debe hacérselo saber a quien emitió la opinión mediante informe fundado. Si este insiste en la legitimidad o conveniencia se hará conocer la objeción al Superior, que debe resolver. Si la actividad es impostergable, se debe cumplir, sin perjuicio del trámite de la objeción.

Rige también el principio de unidad, que se refiere a la actuación unitaria y no contradictoria de los integrantes del Ministerio público, y que requiere un orden interno que sea funcionalmente vertical. Es decir, es un principio que se deriva de la organización jerárquica antes descripta.

Se ha señalado que para que funcione debe contarse con un sistema muy eficiente de información interna[7]. Este aspecto no está descuidado en el Ministerio Público de la Provincia, ya que está en implementación en todos los Departamentos Judiciales un sistema informático en red entre la totalidad de las dependencias, lo que permite entre otras cosas, acceder en forma inmediata a todas las Resoluciones de la Procuración General. Y por cierto a distintas bases de datos como registros de capturas de personas, pedidos de secuestros de automóviles o armas, y el padrón electoral, herramientas de importancia en la investigación criminal.

El segundo de los principios que habíamos mencionado es el de indivisibilidad. El Ministerio Público es único e indivisible: cada uno de los funcionarios, cuando actúa en un procedimiento, lo representa íntegramente. Que en el rol funcional del Ministerio Público es en realidad la representación de los intereses generales de la sociedad.

Flexibilidad implica una relación fluída entre los integrantes del Ministerio Público, desligada de toda rigidez, formalidad y burocracia. Resulta necesario terminar con las relaciones interjudiciales plagadas de complejos rituales formalistas que nadie sabe a qué razón obedecen[8].

El trabajo que puede realizar el Ministerio Fiscal a partir de esta premisa adquiere mayor posibilidad de eficiencia, en tanto pueden coordinarse esfuerzos con respecto a determinadas investigaciones, pues habilita a que exista colaboración entre los funcionarios, llevando a cabo una tarea conjunta que permita arribar a mejores resultados.

No se nos puede escapar que a partir de la división de la asignación de causas por “turnos”, determinados hechos que no encuadren en las previsiones de la acumulación por conexidad (arts. 32 y 33 del CPP) y cuyo conocimiento en otras investigaciones pueda ser de vital interés, pueden quedar aislados. De otra forma, pueden afrontarse las investigaciones con mayores elementos, sin que queden frustradas por la fragmentación de la información.

La realidad no es compartimentada. Y la persecución penal de determinados modos de operación delictual que se repiten debe ser encarada con una visión distinta, integral. El principio de unidad antes señalado es el que permite entonces diseñar una estrategia que contemple por ejemplo Unidades Fiscales de investigación específicas, como la Unidad Funcional de Investigaciones Complejas creada en el Departamento Judicial La Plata, que concentra todas las causas de compleja investigación o que por su modalidad operativa organizada ameritan un esfuerzo adicional.

La descentralización como principio de organización y actuación, tiene que ver con la vasta extensión geográfica del territorio de la Provincia de Buenos Aires, y la distinta problemática poblacional de las variadas regiones. Las acciones delictuales no son las mismas en Departamentos de gran densidad de población como Quilmes o San Isidro, que en Departamentos de amplio territorio como Bahía Blanca –que ocupa el 22% de la superficie de la Provincia-, o en el que como problemática particular aperecen los “corredores delictivos”, bandas delictuales que, según se cree, operan desde Neuquén a Mar del Plata.

Esto es, cada Departamento de la Provincia presenta sus propias características criminológicas, que deben ser enfrentadas desde cada lugar, necesitandose entonces que la coordinación y dirección esté en manos de los Fiscales Generales, que pueden establecer las estrategias de persecución penal de acuerdo a la problemática de su jurisdicción.

III.- El nuevo Código Procesal Penal de la Provincia:

El día 28 de septiembre de 1998 entró en vigencia en la Provincia de Buenos Aires un nuevo Código Procesal Penal –ley 11.922 reformada por la ley 12.059-, derogando al antiguo Código de Procedimiento Penal –ley 3.589- que había regido desde el año 1915.

El nuevo rumbo que toma el sistema procesal penal bonaerense es sustancialmente distinto. Se abandona un procedimiento inquisitivo y escriturario, para conformar un sistema acusatorio y de juicios orales y públicos. Esta sola mención nos permite acercarnos a la idea del giro copernicano –al decir de Falcone- que tuvo la reforma procesal que comentamos. Reforma que todavía se encuentra dando sus primeros pasos y requiere seguramente ajustes, pero que tal como lo sostiene la mayoría de la doctrina -entre los que podemos citar a profesores como Mahiques, Cafferatta Nores y Ledesma, quienes han disertado en Jornadas anteriores llevadas a cabo en esta Casa-, muestra un sistema más acorde con la Constitución Nacional y su programa procesal penal[9].

Resultaría repetitivo señalar entonces lo que los distintos autores, y los mismos tribunales penales han afirmado sostenidamente, en cuanto a que la nueva normativa restituye a los sujetos procesales necesarios sus verdaderas funciones, distinguiendo aquellas referidas a la jurisdicción de las de persecución[10]. Que esta distinción de funciones no es más que una adecuación a la garantía constitucional del debido proceso, en el que se debe contar con un Juez solo juzgador en todo el proceso, un titular de la acción pública independiente del poder de jurisdicción y una defensa inviolable.

Es en este marco que el rol del Ministerio Público Fiscal adquiere una mayor importancia dentro del proceso, dedicado a su función requirente, mientras queda para el Juez su propia función, ejercer su mandato de administración de justicia como tercero imparcial, es decir, ejerciendo el poder jurisdiccional.

El Código Procesal Penal de la Pcia. de Buenos Aires reserva para el Fiscal la dirección de la Investigación Penal Preparatoria, que no es una instrucción formal como lo era la prevista en el derogado Código Jofré, sino una investigación que se pretende desformalizada, agil, breve, y al solo efecto de que el representante del Ministerio Público se forme la convicción en cuanto a que los elementos que ha colectado son suficientes “para el ejercicio de la acción” (art. 334) ante un tribunal de juicio, en donde debe producirse la prueba. La etapa investigativa previa resulta entonces un estadio en el que se deben realizar las mínimas formalidades para fundamentar la requisitoria de citación a juicio, equivalente al requerimiento de elevación del art. 346 del Código Procesal Penal de la Nación.

Ciertamente, los actos del procedimiento en la Investigación Penal Preparatoria (IPP) son acotados. Como único paso previo a la formulación de la requisitoria de citación a juicio respecto de un imputado en libertad aparece la recepción al mismo de la declaración que establece el art. 308 del código, que no es sino el emplazamiento por el cual se lo vincula al proceso, anoticiandolo de los derechos de que goza y circunscribiendole la imputación del injusto atribuído, con el objeto que pueda proveer adecuadamente a su defensa, tanto técnica como material. La aceleración es tal que en casos de delitos en flagrancia, en los cuales la prueba es simple y las diligencias practicadas en la prevención policial son suficientes para fundar una acusación, se formula sin mayores inconvenientes requerimiento de elevación al día o a pocos días de la comisión del hecho.

En los procesos con personas detenidas, el otro presupuesto procesal previo a la requisitoria es el dictado del auto de prisión preventiva, medida de cautela personal que proporcione base suficiente para fundar el encarcelamiento provisorio del imputado hasta el momento del juicio.

Como se ha venido refiriendo, la investigación que desarrolla el Fiscal es básicamente preparatoria del juicio. En la instrucción jurisdiccional del derogado Código Jofré se producía prueba, adquiriendo la etapa un papel central en el proceso, ya que el plenario escrito se constituía entonces en una cuestión de puro derecho, y en los juicios orales –previstos para homicidios dolosos u otros delitos seguidos de muerte- se repetía la prueba testimonial y se valoraba el resto de las actuaciones de la instrucción; mientras que la Investigación del Fiscal del código de forma vigente es solo preparatoria, para que la parte acusadora se forme convicción, pero sus actuaciones no pueden ser utilizadas en el pronunciamiento definitivo.

La ley 12.061 dispone que durante la investigación penal preparatoria se atenderá el principio de economía procesal en la recolección de pruebas, pudiendose prescindir de la implementación de aquellas que se consideren inncesarias para requerir la elevación a juicio (art. 55 primer párrafo). No debe perderse de vista el breve término de cuatro meses con que se cuenta para la culminación de la instrucción (art. 282 CPP), y que todos los plazos de esta etapa son contínuos –se computan los días feriados- y perentorios e imrprorrogables (arts. 139 y 140 CPP), que resultan “fatales” en caso de personas privadas de libertad (art. 141 CPP).

Es interesante ver que algunos Tribunales de juicio de la Provincia, al recibir las causas elevadas por los Juzgados de Garantías, solo admiten la requisitoria de citación a juicio y las piezas procesales necesarias para el trámite del proceso, como los autos de medidas cautelares personales y reales que estuvieran vigentes. Las actas de prueba definitiva e irreproducible -que fue llevada a cabo en la instrucción con autorización del Juez de Garantías y con intervención de la defensa- u otro tipo de diligencia como el acta de aprehensión, o también los efectos –que se reservan en una Oficina creada a tal fin en las Fiscalías Generales Departamentales-, recién son incorporadas luego de ser ofrecidas como prueba por las partes y de ser admitidas por el Tribunal. Es entonces claramente el debate oral donde se centraliza el juzgamiento de la persona -audiencia en la que rige la igualdad de armas entre las partes-, y no en la investigación preparatoria.

El Fiscal debe imprimir a la instrucción un trámite desformalizado, en aras de lograr la celeridad y agilidad pensada para el procedimiento. Expresamente dispone la ley de Ministerio Público que para la incorporación de la prueba y realización de diligencias no serán necesarias otras formalidades que las indispensables para garantizar la validez convictiva de los actos (art. 55 segundo párrafo). En este sentido el Código Procesal impone formalidades para las diligencias de prueba de caracter irrepetible (art. 274 CPP), mientras que las restantes diligencias pueden no guardar otras formalidades “que las exigidas por la reglamentación y por las instrucciones generales y especiales expedidas por el Ministerio Público Fiscal”, salvo las que tuvieran formas expresamente previstas (art. 275).

Asimismo, el Fiscal tiene libertad para llevar a cabo la investigación, mas debe actuar con criterio objetivo (art. 54 ley 12.061), característica que se deriva del carácter de órgano estatal, y de la propia función del derecho procesal penal en tanto debe tender hacia el castigo de los culpables y también a la tutela de los inocentes. Esto significa que debe requerir aún en favor del imputado, lo que adquiere también su lógica si pensamos en que no debe perderse el tiempo en requerimientos sin mayores basamentos probatorios.

El proporcionar a la víctima del delito un lugar en el proceso sin duda es uno de los avances legislativos del nuevo ordenamiento provincial.

Se ha establecido un catálogo de derechos y facultades (art. 83 CPP), entre los que pueden destacarse el derecho a obtener información sobre la marcha del procedimiento y el resultado de la investigación, el derecho a reclamar por demora o ineficiencia en la investigación ante el superior inmediato del agente fiscal interviniente, el derecho a procurar la revisión ante el Fiscal de Cámaras de la desestimación o del archivo, y el derecho a la protección de su seguridad y la de sus familiares, así como de testigos que depongan en su interés.

En el ámbito de las Fiscalías Generales Departamentales se han creado los Centros de Asistencia a la Víctima, integrados por Asistentes Sociales, Psicólogos y Funcionarios letrados, que desarrollan una tarea de atención y asesoramiento de los damnificados de delitos. La experiencia recogida hasta el momento demuestra que la adecuada asistencia interdisciplinaria –social, psicológica y jurídica- a víctimas de delitos sexuales o de delitos de violencia intrafamiliar constituía una materia pendiente sobre la que urgía trabajar. Desde el Centro en cuestión se ha brindado asistencia profesional a la víctima; se ha coordinado con dependencias municipales o con instituciones de salud la derivación de aquella según las necesidades del caso; se ha asesorado a familiares para que puedan colaborar en el tratamiento y recuperación de la víctima; y se han divulgado a través de folletos, artículos en diarios y charlas en variados ámbitos los derechos de las víctimas, y desarrollado acciones tendientes a que la población tome conciencia de ellos.

Tal como lo impone la ley, se procede a notificar a las víctimas de los delitos, las resoluciones que dicta el Fiscal de desestimación de la denuncia por no constituir delito (art. 290 CPP) o el archivo por insuficiencia de elementos para acreditar la materialidad del hecho o la responsabilidad del imputado en el mismo (art. 268 CPP), facilitandose el acceso a la revisión de las mismas ante el Fiscal General (art. 83 inc. 8° CPP), sin exigencia alguna en cuanto al tiempo y forma de su petición, no requiriendose tampoco asistencia letrada. Asimismo, se debe informar al damnificado de la presentación de la requisitoria de citación a juicio (art. 334 CPP) y en los casos en los que se pretende aplicar la suspensión del proceso a prueba (art. 404 CPP).

La ley de Ministerio Público prescribe también en su capítulo dedicado a la víctima, que deberá propiciarse y promoverse la utilización de mecanismos de mediación y conciliación que permitan la solución pacífica de los conflictos (art. 38). Los distintos Departamentos Judiciales dispusieron en relación a este punto acciones diversas. Así, sobre la base de la letra del art. 86 inc. 1° del ordenamiento procesal que propicia la consideración de circunstancias atingentes a la solución o morigeración del conflicto originario o la conciliación entre sus protagonistas, en la oportunidad de ser ejercida la acción penal, y con el objeto de contar con una “herramienta necesaria para procurar la solución a conflictos de convivencia de menor intensidad, para evitar consecuencias progresivamente dañosas”, el Procurador General y el Fiscal General del Departamento Judicial Mercedes suscribieron un convenio con el Colegio de Abogados de dicha ciudad mediante el cual el Servicio de Asistencia a la Víctima de éste último recibe casos de conflicto que derive el Ministerio Público para mediación penal.

En el Departamento Judicial Sain Isidro se ha establecido una suerte de procedimiento en el Area de Asistencia a la Víctima a la cual son giradas causas correspondientes a “litigios de categorización difusa con matriz familiar o comunitaria” (amenazas de dudosa idoneidad, problemas alimentarios o de visitas en familias, altercados intravecinales o intrafamiliares con consecuencias lesivas), en el cual se realizan entrevistas del damnificado con personal idóneo del área, y una vez definida la cuestión conflictiva se cita a la contraparte a fin de mediar o concliliar entre los protagonistas la forma de resolver el mismo. De lo resuelto en la audiencia, podrá eventualmente surgir algún convenio al que se sometan las partes, el cual podrá ser utilizado en el fuero que corresponda (familia, civil, comercial o laboral), como documento labrado por un fedatario y suscripto por las partes. En cuanto a las actuaciones, vuelven a la Fiscalía debiendo el Agente Fiscal disponer al respecto[11].

En cumplimiento de la manda del art. 40 de la ley 12.061, que dispone que el Ministerio Público arbitrará los medios para proteger a quienes por colaborar con la administración de justicia corran algún peligro de sufrir algún daño, la Procuración General de la Provincia creó por Resolución PG 536/98 un sistema de protección de testigos, para casos en los que medie presunción cierta de peligro y las circunstancias lo justifiquen. Formula la solicitud el Fiscal General Departamental, que deberá elevar un informe reservado en el que se detalle la investigación en cuestión, la incidencia del testimonio, evaluación psicológica, antecedentes criminales si los tuviera y las medidas de tutela que se estimen convenientes. Las medidas de protección pueden consistir en el traslado y/o cualquier otra disposición de seguridad, pudiendose extender al núcleo familiar o personas convivientes del testigo. La coordinación del programa de protección se encuentra a cargo de la Secretaría de Policía Judicial y Política Criminal de la Procuración. Una vez resueltas las medidas de protección, previo a su instrumentación, el testigo deberá labrar un acta en la que preste su consentimiento. Concretamente, se procede a trasladarlo a otro lugar de la Provincia, brindandosele alojamiento, comida y asistencia médica, sin que se le otorgue suma de dinero alguna.

Hasta la fecha se ha proveído a la protección de unos cien testigos, de los cuales aproximadamente el 30 % recién prestó su testimonio una vez instrumentadas las medidas de seguridad. Otro gran porcentaje corresponde a testigos que luego de declarar fueron amedrentados, lograndose con el programa la formalización de su testimonio en el juicio. El sistema no puede incorporar el cambio de nombre del testigo como en otras latitudes, porque la ley nacional lo impide, pero sí se ha logrado proceder a la reubicación definitiva en otra ciudad, a partir de acuerdos que se realizan con distintas Municipalidades de la Provincia.

IV.- La situación actual y los proyectos legislativos:

Sostiene Cafferatta Nores[12] que el resultado de esta moderna legislación que estamos analizando debería ser el de mejorar, no solo la calidad sino también los resultados de la persecución penal. Para ello es que se procura reforzar las atribuciones jurídicas y optimizar la organización y funcionamiento práctico del Ministerio Público Fiscal. Este, afirma el jurista cordobés, debe responder por la eficacia. Señala que la eficacia en la represión de los ilícitos penales no debe procurarse genéricamente con el proceso, ni menos entenderse como responsabilidad propia de los jueces. Lo que debe ser eficaz a esos fines es la tarea de investigación y obtención de pruebas necesarias puestas a cargo del Ministerio Fiscal para lograr que los jueces acojan favorablemente la acusación.

Sin embargo, es cierto que la mera transformación de algunas normas no puede traer como consecuencia una cambio sustancial en la realidad vigente del sistema de justicia penal en la Provincia de Buenos Aires, puesto que como sostiene Rusconi[13], hoy la reforma del sistema se caracteriza por lo que se ha llamado la “multidimensionalidad” de los procesos de cambio, refiriéndose a la necesidad de trabajo en distintas áreas como infraestructura tecnológica, edilicia, capacitación, difusión, normativa, organizacional, etc.

Desde este enfoque puede advertirse que la reforma iniciada con la puesta en vigencia del nuevo Código Procesal Penal en septiembre de 1998 no contó con adecuados recursos humanos, pues el escaso número de Fiscalías creadas no permitió el correcto trámite de las denuncias, congestionándose nuevamente las dependencias judiciales con excesiva cantidad de investigaciones, lo cual obviamente conspira contra la eficacia pretendida. A ello se sumó la falta de personal para la planta de las Fiscalías. Tanto esto último como la cantidad de cargos de Agentes Fiscales está en proceso de reversión, aunque deberá seguirse contando con el esfuerzo de los funcionarios y empleados para lograr una estabilización que permita llevar adelante las investigaciones con un mejor criterio que las urgencias de cada una de ellas.

Por otra parte, no se ha cumplido aún con la organización de la Policía Judicial, que amén de estar prevista en la ley 12.061, surge del mandato constitucional de la reforma de 1994. Sin perjuicio de la importancia de contar con un cuerpo especializado de investigadores y de apoyo científico criminalístico, lo cierto es que la actual policía de seguridad, que actúa también como policía en función judicial, no se encuentra adecuadamente capacitada para llevar adelante esta tarea.

La Policía Judicial, cuya raigambre constitucional también se observa en otros Estados Provinciales, es auxiliar directa del Ministerio Público Fiscal. Interviene tanto en la confección de los sumarios como en las tareas de investigación, prestando también asistencia técnica y científica para la investigación penal. El anteproyecto preparado por la Procuración General, que aún no tiene estado parlamentario, prevé al igual que la ley de Ministerio Público –que le dedica un Capítulo específico a esta Institución- que los miembros de la Policía Judicial dependan jerárquicamente del Procurador General, pero que sean dirigidos operativamente por los Fiscales Generales Departamentales, quienes de acuerdo a las necesidades de cada distrito les asignarán las funciones que deberán cumplir.

La Procuración General pretende que sea un cuerpo que intervenga en los hechos complejos, en delitos que requieran para su mejor investigación, elementos científicos y conocimientos especiales, de modo de ir luego avanzando, paulatinamente, en la cantidad de hombres y de medios que la compongan. Esta función específica de actuación en casos de alta complejidad es la que cumple actualmente la Policía Judicial de Córdoba y la de Francia, sobre las que se tiene experiencias para tener en cuenta, aunque siempre sea necesario atender a la propia idiosincracia para la organización de una institución como la que se trata.

No podemos finalizar esta exposición sin hacer referencia aún brevemente al Proyecto de Reforma del Código Procesal Penal que se generara también en el ámbito de la Procuración General de la Provincia con la participación de Fiscales Generales Departamentales.

Nos interesan algunas modificaciones que pueden avanzar en la simplificación y aceleración del procedimiento. Así, al proponerse la reforma de los arts. 274 y 276 del CPP se suprime la intervención del Juez de Garantías en la disposición de la recolección de prueba irreproducible, fundamentándose esta eliminación en que no se encuentra comprometida ninguna garantía individual que amerite su intervención. El Agente Fiscal será quien incorpore la prueba irreproducible o definitiva que oportunamente someterá a la valoración del órgano jurisdiccional en la etapa de juicio, diligencias que debe realizar con la debida intervención y control del imputado y su defensa.

Otra importante modificación se refiere a la llamada etapa crítica de la instrucción, que está actualmente a cargo del Juzgado de Garantías. Con la reforma se pretende que la requisitoria de elevación a juicio, a la que se alude como “acusación” sea presentada por el Fiscal directamente ante el Tribunal en lo Criminal o Juzgado en lo Correccional que corresponda, comunicando ello al Juez de Garantías y notificando a la defensa del imputado, que tiene su oportunidad de plantear su oposición e instar el sobreseimiento o deducir excepciones. Estas son resueltas por el tribunal de juicio, con la posibilidad de apelación ante la Cámara de Garantías.

La ventaja de esta sistemática de la etapa intermedia es clara. Se evitan presentaciones ante el Juzgado de Garantías, que debe luego elevar las actuaciones al tribunal que llevará a cabo el juicio. Se acelera la notificación al defensor, y por ende se abrevian sensiblemente los pasos del proceso.

El proyecto incorpora al art. 308 del CPP que regula la declaración del imputado, la declaración informativa, en los mismos términos que el art. 126 segundo párrafo del derogado Código Jofré y del art. 236 segunda parte del también derogado Código de Procedimientos en Materia Penal de la Nación, esto es, cuando no exista el grado de sospecha del primer párrafo de todos estos artículos.

Creemos que este punto significa un retroceso. No existe razón para convocar al imputado sobre el que los elementos existentes en la investigación no generen grado de sospecha suficiente. Por el contrario, importaría un paso ritual más, alejado de la concepción de una investigación simplificada, breve y solo preparatoria del juicio. Profundizando más la cuestión, entendemos que debería tenderse a la opción de no convocar coactivamente al imputado a prestar siquiera declaración indagatoria, dejándola librada al momento en que sea solicitada por el encausado. Esta idea es desarrollada con agudeza por el doctor Julio Martinez Vivot (h), quien compara nuestro sistema con el norteamericano, que a pesar de tener similar base constitucional, tiene regulación muy distinta. Sostiene el destacado penalista que de esta forma la declaración del imputado adquiriría una trascendencia de la que ahora carece, y se evitaría inducir a declarar a quien puede creer que “el que calla otorga”.

Es cierto que en nuestra legislación la indagatoria cumple también con la finalidad del emplazamiento del imputado, pero este acto puede llevarse a cabo a través de un acto procesal autónomo, en el cual ni siquiera sería necesaria la presencia del magistrado, pudiendo realizarla el Secretario dando fe de ello.

Con lo expuesto, se ha intentado realizar un breve acercamiento descriptivo del rol del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires y su perfil funcional, en el marco de la legislación que rige desde hace solo un año y medio. Como en la experiencia italiana que magníficamente se ha descripto en estas Jornadas, el examen de su funcionamiento seguramente impondrá necesarias reformas. No obstante ello, es el trabajo y la capacidad de los magistrados del Ministerio Público el que llevará o no a buen puerto esta nueva herramienta legislativa.



[1] Así lo sostiene Gustavo Herbel en su trabajo La investigación penal preparatoria del fiscal como forma de otorgar eficacia y garantías al sistema punitivo (Cuadernos de Doctrina y Jurisprudencia Penal, Año IV Número 8 “B”, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1998). Si bien esta diferenciación solo podría tener un mero interés doctrinario, lo cierto es que tal como apuntaba el doctor Nestor Pedro Sagüés con su precisa pluma, si se admite que el Ministerio Público no es un ente servicial del Poder Ejecutivo sino que le toca ejercer discrecionalmente la acción penal, velar por el principio de legalidad -en particular, de la legalidad constitucional- y velar por una recta administración de justicia, hay primero que jerarquizarlo, ubicandolo donde debe estar: una magistratura autónoma, órgano extrapoder, no sometida al Poder Ejecutivo ni tampoco al Poder Judicial, puesto que debe actuar con independencia de ambos (Reforma Constitucional: el Poder Judicial, LL 1987-E-848); tal como fue el criterio que siguieron los constituyentes nacionales de 1994. El mismo Clariá Olmedo ya señalaba en su obra de Derecho Procesal Penal que el acusador público debe gozar de independencia funcional, tanto respecto del Ejecutivo como de los jueces (Derecho Procesal Penal, Tomo II, pág. 20, Marcos Lerner Editora, Córdoba, 1984).

[2] Cafferata Nores, José I., Perfil funcional del Ministerio Público en la nueva legislación argentina, Prudentia Iuris Número 50, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, 1999.

[3] Masnatta, Héctor, Régimen del Ministerio Público en la Nueva Constitución, LL 1994-E-878.

[4] A pesar de la clara y contundente letra de la ley, ha sido un organismo provincial, el Instituto Obra Médica Asistencial (IOMA), al cual se deben afiliar obligatoriamente todos los funcionarios y empleados de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la Provincia de Buenos Aires –con excepción de los funcionarios de cargos electivos y de los jueces-, el que ha desconocido esto al negar la equiparación de los fiscales con los jueces en cuanto al derecho de la afiliación optativa a la obra social.

[5] Puede verse una exhaustiva descripción de estos principios que inciden en la organización del Ministerio Público en el Informe del Ministerio Público Penal de 1988 (Proyecto Maier), publicado en Cuadernos de Doctrina y Jurisprudencia Penal, Año V Número 8 “C”, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999.

[6] CSJN, Causa “C., A. G. s/ Extradición”, 22/12/92, publicada en ED 154-321.

[7] Informe citado en nota 5.

[8] Idem nota anterior.

[9] Ver Mahiques, Carlos A., La investigación penal entre la Policía en función judicial y el Ministerio Público Fiscal desde una perspectiva político criminal; Cafferata Nores, José I., Perfil funcional del Ministerio Público en la nueva legislación argentina; Ledesma, Angela, Ester, El Ministerio Público; Prudentia Iuris Números 49 y 50, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, 1999.

El Dr. Mahiques expresa que el programa político emergente de la reforma constitucional de 1994, así como los principios y contexto que informaron el art. 120 de la Constitución nacional y la ley de Ministerio Público N° 24.946 evidencian que el eje del cambio es tendencialmente acusatorio.

El Dr. Cafferatta Nores puntualiza que el sistema constitucional argentino (arts. 18 y 75 inc. 22, CN) establece que la función de perseguir y acusar es diferente e independiente de la de juzgar y punir, y pone a cada una a cargo de órganos públicos diferenciados e independientes entre sí, porque entiende que la función de juzgar no puede, sin grave riesgo para su imparcialidad y para la igualdad de partes, asumir atribuciones acusatorias o de persecución.

Y la Dra. Ledesma afirma que la separación entre juez y acusador es condición esencial de la imparcialidad del primero, en relación a las partes; imparcialidad que representa un imperativo constitucional -arts. 75 inc. 22 CN y 8 inc. 1º del PSJCR-.

Otros autores como Carlos Chiara Diaz, al señalar que efectivamente tal es el modelo que emerge de la Constitución Nacional, sostiene que se desprende de la organización del juicio por jurados y del juicio político, en los que se evidencia que debe haber un juicio de partes, sin que el Juez pueda interactuar entre ellas.

[10] Cámara de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires, Sala I, Causa nº 383 “GOMEZ, A.”, 12/05/99

[11] Herbel, Gustavo A. –Fiscalía General San Isidro-, Perspectivas jurídicas sobre medios alternativos de resolución de conflictos en el nuevo sistema procesal penal bonaerense, Colegio de Magistrados y Funcionarios del Departamento Judicial de San Isidro. En el trabajo que citamos se fundamenta la necesidad de disponer de mecanismos alternativos de administración de conflictos, señalandose que los sistemas procesales se encuentran desfasados de las necesidades de resolución que tienen aquellos, lo que torna inepto al Poder Judicial para promover soluciones concretas; y que la utilización de la estructura procesal penal para resolución del sin número de conflictos sociales de baja intensidad –cuya matriz es por lo general de sustancia intrafamiliar o comunitaria-, produce una saturación del sistema penal que, lejos de aportar soluciones a dichos conflictos, logra neutralizar a sus agentes respecto de la persecución de conductas delictivas graves. La forma en que el sistema judicial tradicional administra los litigios, tiende más a formalizar las diligencias para cuidar el rito, que de aportar una solución específica para el tipo de conflicto de que se trate. Se burocratiza la respuesta procesal al litigio en detrimento de de la especificidad de cada problemática.

[12] Cafferata Nores, José I., Perfil funcional del Ministerio Público en la nueva legislación argentina; Prudentia Iuris Número 50, Universidad Católica Argentina, Buenos Aires, 1999.

[13] Rusconi, Maximiliano, Reforma del sistema de enjuiciamiento, Ministerio Público y relaciones entre Juez y Fiscal

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